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          明確總體改革思路 確保環評與排污許可制度銜接

          時間:2019-10-27 09:21:21 分享到:

            【中國啟明環保 行業動態】環評與排污許可兩者互為因果,相輔相成,密不可分。我國部分省份將環評作為核發排污許可證的前提和依據,但在實際管理過程中,仍面臨諸多問題。現階段,應在基礎層面的幾個關鍵環節上做好銜接,提高兩項制度銜接的可行性與可操作性。
           

            環境影響評價制度和排污許可制度是我國污染源環境管理的兩項重要制度。環評制度是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法與制度。
           

            排污許可制度是政府部門依污染源建設或運營單位申請,經依法審核準予其排污活動的一項制度,政府批準的行政許可文書就是排污許可證。
           

            國務院提出改革環境治理基礎制度,建立覆蓋所有固定污染源( 位置固定、具有一定規模、可核查、可監測的污染源) 的企業排污許可制,關鍵在于整合銜接現有各項污染源環境管理制度,其中一項重要任務是做好環評與排污許可制度的銜接研究。
           

            環評與排污許可制度銜接面臨的問題
           

            環評重在事前預防,是新污染源的“準生證”括項目建設期的“三同時”管理,同時,也為排污許可提供了污染物排放清單。
           

            排污許可重在事中事后監管,是載明排污單位污染物排放及控制有關信息的 “身份證”,許可證是排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的依據之一。
           

            環評與排污許可兩者互為因果,相輔相成,密不可分。瑞典、美國、歐盟等都已實現了兩項制度的緊密銜接,我國部分省份也將環評作為核發排污許可證的前提和依據,但在實際管理過程中,仍面臨諸多問題:
           

            一是兩項制度銜接缺乏制度安排,“兩張皮”問題突出。一直以來,排污許可證未將環評提出的污染源排污特征、排放量、環境管理與監測等信息相應載入,未能充分發揮精細化管控排污行為的作用。
           

            二是環評提出的污染源管理要求得不到落實。一方面,建設項目事中事后監管薄弱,排污許可“重發證、輕監管”。另一方面,環境監察執法依據排放標準,而環評考慮到環境質量和敏感目標的需求,往往提出比達標排放更為嚴格的污染物排放控制和環境管理要求,無法在事中事后監管、許可證監管中得到落實。
           

            三是兩項制度缺乏統一的技術規范。環評源強核算與排污許可實際排放量核算方法不統一,導致污染源數據“數出多門”,且缺乏連貫性,大大削弱了污染源管理效力。
           

            環評與排污許可制度銜接的總體思路與關鍵點
           

            改革環境管理制度,目的是使各項制度精簡、銜接順暢。環評在污染預防階段發揮了重要作用,很好地起到了環境污染“防火墻”的作用,在制度改革過程中不能“自廢武功”,要避免兩個誤區: 一是削弱環評制度;二是以排污許可制度代替環評制度,而應該通過排污許可證強化環評的作用和功效,通過環評服務促進排污許可管理。
           

            環評與排污許可制度改革的總體思路:
           

            一是明確排污許可制度的核心地位。構建以排污許可制度為核心的污染源管理制度,實施“一證式”管理: 一方面,用排污許可“一套數據”作為污染物排放和環境執法的硬約束,解決現在污染源管理“多套數據”的問題; 另一方面,以排污許可制為統領,整合各項污染源環境管理制度,落實環評提出的污染源管理要求,實現污染源全過程監管。
           

            二是全面深化改革環境影響評價制度。改革的目的是更好地提高環評效率、發揮環評效能、落實環評要求,從而更好地服務于排污許可制度。首先是簡化審批程序,取消竣工環境保護驗收行政許可,由企業自行組織驗收,實行排污許可管理的,自行驗收文件作為排污許可證申請材料;不實行排污許可管理的,自行驗收文件上報環保部門備案;其次是優化調整審批范圍,擴大環境影響登記表范圍并實行備案制,減輕企業負擔;再次是統一環評與排污許可源強核算及技術方法; 后是實現環評與排污許可管理程序的無縫銜接。
           

            現階段,應在基礎層面的幾個關鍵環節上做好銜接,提高兩項制度銜接的可行性與可操作性。
           

            (1) 積極推進規劃環評落地,實現剛性約束與項目環評之間的有效聯動。一要強化規劃環評的約束和指導作用。二要推行規劃環評清單式管理。三要嚴格規劃環評違法責任追究。四要加強規劃環評與項目環評聯動。對已采納規劃環評要求的規劃所包含的建設項目,簡化相應環評內容。
           

            (2) 實現環評與排污許可關于污染源管理對象的全面對接。建議參照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的模式和經驗,制定《排污許可管理名錄》,明確納入排污許可管理的污染源,做到《排污許可管理名錄》中的污染源全覆蓋,將需要開展環評的污染源建設項目在其中明確。新建項目履行環評審批、備案后,建成投產、正式排污前申領排污許可證,取得許可證后方可排污,實現環評對建設項目的管理與排污許可對污染源管理的全面對接。
           

            (3) 實現環評與排污許可關于污染源管理內容的全面對接和管理要求的一貫制。建議實施包含大氣、水等環境要素的綜合許可證; 同時,改革環評制度,突出污染源源強、污染防治和風險防范措施、排放限值、環境監測與管理等,并在許可證中載明。新源排污許可證載入信息來源為環評文件,監督檢查依據是排污許可證。
           

            (4) 實現環評與排污許可關于污染源管理程序的一體化和聯動。建議現階段,新建項目按要求履行環境影響審批、備案程序,取消排污類建設項目竣工環保驗收行政許可,突出企業環境責任,實行排污許可管理的,建設單位自行組織竣工環保驗收,并在建成投產、正式排污前向負有排污許可監督管理職責的環保部門提交排污許可申請,自行驗收文件作為申請材料,取得排污許可證后方可排污; 不實行排污許可管理的,由建設單位委托第三方機構編制環保設施和措施竣工驗收報告,雙方對竣工驗收報告結論負責,自行驗收文件上報環保部門備案。
           

            下一步,對不需要履行環境影響審批、備案程序的建設項目,通過直接核發排污許可證納入排污許可管理或豁免排污許可管理,實現環評與排污許可制度在管理程序上的無縫銜接。
           

            (5) 按照“國家統籌、省市核發、屬地監管”的原則實行排污許可管理。建議由環境保護部審批環評的項目,其排污許可證委托省級環保主管部門核發,其余項目許可證由省市兩級核發,環評審批權限與之對應。許可證監管上,各級環保部門均有權對屬地內的排污單位實施監督管理,應主要依靠市級環保部門實施屬地監管。環境保護部有權吊銷省市核發許可證的權限。
           

            加強環評與排污許可制度銜接的對策建議
           

            一是修訂相關法律法規。修訂《建設項目環境保護管理條例》,進一步完善規劃環評范圍、跟蹤評價、主體責任、追責機制等管理程序,補充分區管理要求,健全規劃環評與項目環評的聯動機制,建立負面清單管理機制。取消排污類建設項目竣工環保驗收行政許可,配套清理和制修訂有關技術規范。進一步突出企業環境責任,強化公眾參與,為環評與排污許可制度銜接提供法制保障。
           

            二是統一技術標準體系。重構現有環評技術導則體系,統一環評與排污許可的技術體系。首先,全面修訂現有環評導則總綱、各要素導則和行業導則,簡化、瘦身環評技術要求,實現環評與排污許可在技術體系上銜接;其次,制訂污染物源強核算手冊,同時適用于環評和排污許可證,規范污染物排放量核算,實現環評源強核算與排污許可實際排放量核算的統一; 后,建立污染源排放清單和污染防治佳治理技術名錄,建立基于排放清單的大可達控制技術體系,實現環評與排污許可的精細化管理。
           

            三是建立聯動管理機制。,強化新增源環評管理,將環評制度落實作為核發排污許可證的主要依據。第二,對已取得排污許可證的排污單位改擴建、技改時,強化排污許可證審核,不增加排放量和不加大環境風險的,適當簡化環評審批程序。第三,將企業主體責任要求貫穿于污染源建設期和生產運營期。建設過程中,落實環境保護“三同時”要求; 投產后,企業自行監測,自主提交排污許可證執行報告及舉證材料,說明環評要求的環保措施落實及排放情況,自主向社會公開。
           

            原標題:環境影響評價與排污許可制度銜接研究
           

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